Tartu linna eelarve on üheks eelarveaastaks (eelarveaasta langeb kokku kalendriaastaga) koostatav finantsplaan. Eelarves kajastuvad kõik aastaks kavandatud sissetulekud ja väljaminekud.
Linna eelarve on üks tähtsamaid linna juhtimise vahendeid. See väljendab tegelikku olukorda, võimalusi ja valikuid. Tulude poolel on kajastatud see, kust ja kui suures ulatuses raha laekub. Kulude poolel see, millele ja millises ulatuses kulutusi tehakse. Eelarve peegeldab linna peamisi eesmärke ning poliitilisi valikuid.
Üldistatult on linna eelarvel kaks peamist ülesannet. Esiteks määratakse eelarvega, kui palju raha eraldatakse erinevatele valdkondadele ja tegevustele. Tartu linnas on esmatähtis valdkond haridus, mida näitab ka asjaolu, et hariduskulud moodustavad järjepidevalt suurima osa linna eelarvest.
Eelarve peegeldab olulisi valikuid: näiteks kas tõsta õpetajate palka 5% või 8% ja kust leida selleks lisaraha, kas suunata rohkem ressursse lastesse (haridusse) või vanuritesse (sotsiaalne kaitse), kas remontida koole või ehitada kultuurikeskus jne. Paratamatult on finantsvahendeid piiratult ning kõike soovitut teha ei saa, mistõttu on iga väljaminek millegi arvelt.
Teiseks mõjutab eelarve linna rahalist seisu. Kui eelarve kulud on tuludest suuremad, kaetakse puudujääk laenuga, mis suurendab linna võlakohustusi. Nii valdkondlikud prioriteedid kui ka eelarve tasakaal on lõppastmes poliitilised otsused. Eelarve eelnõu koostab linnavalitsus ja selle kinnitab volikogu.
Eelarve tasakaal
Nii nagu riigieelarve puhul, on ka Tartu linna eelarve vastuvõtmisel on üks tähtsamaid diskussiooniteemasid eelarve tasakaal.
Kõigepealt on oluline eristada eelarve sisulist ja formaalset tasakaalu. Kui poliitikud või spetsialistid ajakirjanduses sõna võtavad, räägivad nad sisulisest tasakaalust ehk tulude ja kulude vahest. See vahe on eelarve tulem, mida võib üldistatult samastada kasumiga äriettevõtetes.
Eelarve on tasakaalus, kui eelarve tulem võrdub nulliga. Eelarve on ülejäägis, kui eelarve tulem on positiivne (tulud on kuludest suuremad). Eelarve on puudujäägis, kui eelarve tulem on negatiivne (tulud on väiksemad kui kulud). Seadus ei sätesta eelarve tasakaalu nõuet ega sea ka otseselt piiri defitsiidi suurusele.
Formaalselt peab eelarve olema tasakaalus, mis tähendab seda, et kõikidele eelarves kavandatud väljaminekutele peab olema olemas kate. Kui eelarve on sisuliselt defitsiidis ehk kulud ületavad tulusid, siis peab olema eelarves ära näidatud, millisel viisil kavatsetakse see puudujääk katta. Defitsiidi katmine võib toimuda näiteks laenamise või likviidsete varade (raha ja raha ekvivalendid) kasutusele võtuga.
Kas eelarve (sisuline) tasakaal on vajalik?
Kui formaalse tasakaalu nõue tuleneb seadusest, siis eelarve sisuline tasakaal sõltub poliitilistest valikutest ning peaks tuginema majandusteooriale.
Majandusteadlaste hulgas valitseva arusaama kohaselt sõltub eelarve tasakaalu vajadus üldisest majanduskeskkonnast. Kiire majanduskasvu tingimustes peaks eelarve olema vähemalt tasakaalus, samas kui majanduslanguse korral on eelarve puudujääk aktsepteeritav. Sellist lähenemist nimetatakse vastutsükliliseks eelarvepoliitikaks, mille eesmärk on majandustsükli mõju tasakaalustada – kasvu ajal pidurdada ülekuumenemist ning languse ajal majandust toetada.
Samas peab eelarve olema formaalselt tasakaalus, st kõigile kavandatud kuludele peab olema tagatud kate. Kui kulud ületavad tulusid, kaetakse puudujääk laenu või likviidsete varade kasutamisega, mis kajastatakse eelarves tuluna. Sellisel juhul on eelarve formaalselt tasakaalus, kuid sisuliselt defitsiidis. Defitsiidi suurus väljendab tulude ja kulude vahet ning selle katmise viis mõjutab omavalitsuse finantspositsiooni.
Pikaajalisel planeerimisel tuleb silmas pidada, et kuigi majanduslanguse perioodil on mõistuspärane avaliku sektori investeeringute mahtu säilitada või isegi kasvatada, siis kaetakse seda defitsiiti peamiselt laenuvahenditest.
Kohaliku omavalitsuse laenukoormusele kehtivad riigi poolt kehtestatud piirmäärad, mille ületamine toob kaasa korrektsioonimeetmed. Sellest tulenevalt peab eelarve defitsiiti kavandades silmas pidama, et see ei viiks linna laenukoormust ohtlikult lähedale laenukoormuse ülempiirile või üle selle.
Eelarve on finantsplaan, mis sisaldab kõiki linna tulusid ja kulusid. Eelarvest parema ülevaate saamiseks ning informeeritud juhtimisotsuste tegemiseks on eelarve jaotatud osadeks. Eelarveosad on põhitegevuse, investeerimistegevuse ja finantseerimistegevuse eelarve, kusjuures need kõik koosnevad vastava eelarveosa tuludest ja kuludest. Lisaks nimetatutele on eelarveosaks veel likviidsete varade muutuse eelarveosa.
Põhitegevuse eelarve
Põhitegevuse eelarve sisaldab regulaarseid tulusid ja kulusid. Regulaarsed tulud on maksutulud, tulud kaupade ja teenuste müügist, põhitegevuseks saadavad toetused ja muud regulaarsed tulud. Need on tulud, mis laekuvad korrapäraselt ja stabiilselt.
Põhitegevuse kulud on tööjõukulud, majandamiskulud (nt küte, elekter, vesi, administreerimiskulud) ja antavad toetused. Tegemist on korrapäraste, n-ö igapäevaste väljaminekutega. Eelarves on eraldi põhitegevuse kuluna planeeritud reservfond ettenägematute väljaminekute tegemiseks. Linnavalitsus eraldab reservfondist vahendeid sihtotstarbeliselt.
Põhitegevuse tulude ja põhitegevuse kulude vahe on põhitegevuse tulem. Tartu linnas on põhitegevuse tulem olnud alati positiivne ehk tavapärased tulud on suuremad kui tavapärased kulud. Eelarvestrateegias on linna üheks finantseesmärgiks põhitegevuse tulemi püsimine vähemalt senisel tasemel.
Põhitegevuse tulemi positiivsus on oluline, kuna vastasel juhul tuleks osa korrapäraseid kulusid (see osa, mis ületab põhitegevuse tulusid) katta ühekordsetest vahenditest, nagu näiteks vara müük või laen, ning selline olukord ei ole jätkusuutlik. Seda põhitegevuse tulude summat, mis ületab põhitegevuse kulusid, kasutab linn investeerimiseks.
Investeerimistegevuse eelarve
Investeerimistegevuse eelarveosa koosneb samuti tuludest ja kuludest. Siia kuuluvad tuludest eelkõige vara müük, finantstulu ning investeerimiseks saadud toetused. Kulud on investeeringud, nt koolide rekonstrueerimine, uue lasteaia ehitus, teede ehitus jms.
Lähiaastate suurimaks objektiks on kavandatud südalinna Siuru kultuurikeskuse rajamine. Selle eelarveosa tulude ja kulude vahe on investeerimistegevuse tulem. See on Tartus olnud pidevalt negatiivne, kuid see ei ole iseenesest negatiivne asjaolu. Negatiivne investeerimistegevuse tulem on tulevikku panustava kohaliku omavalitsuse puhul sisuliselt vältimatu.
Põhitegevuse positiivse tulemiga kaasneb üldiselt negatiivne investeerimistegevuse tulem, kuna põhitegevusest üle jääv raha on mõistlik investeerida, mitte jätta linna pangakontole seisma.
Oluline on positiivse põhitegevuse eelarve ja negatiivse investeerimistegevuse eelarve vahekord. Kui esimene on suurem, siis on eelarve ülejäägis, vastupidisel juhul defitsiidis. Üldjuhul on eelistatud tasakaalus või ülejäägis eelarve, kuid teatud tingimustel võib ka eelarve puudujääk ehk negatiivne eelarve tulem olla õigustatud või isegi kasulik.
Finantseerimistegevuse eelarve
Kui eelarve tulem on negatiivne (eelarve on defitsiidis ehk põhitegevuse ja investeerimistegevuse tulude summa on väiksem vastavate kulude summast), tuleb leida kate tulusid ületavatele kuludele. Põhiliseks katteallikaks on laenuraha kaasamine. Eelarves kavandatav laenuraha on finantseerimistegevuse eelarve tulu ning varasemate laenukohustuste tagasimaksed finantseerimistegevuse eelarve kulu.
Finantseerimistegevuse tulude (uus laen) ja kulude (laenude tagasimaksed) vahe on finantseerimistegevuse tulem, mille võrra suureneb (või väheneb, kui tagasimaksed on uuest laenust suuremad) linna laenukohustuste maht.
Likviidsete varade muutus
Tartu linna pangakontodel olev raha ei saa aasta lõppedes otsa, vaid üldiselt jääb mõne miljoni euro suurune reserv. Seda raha ja raha ekvivalentide summat nimetatakse likviidseteks varadeks. Kui eelarve on defitsiidis, saab puudujääki katta lisaks laenamisele likviidsete varade kasutusele võtmisega. Kui aga tulusid laekub kuludest enam, siis linna likviidsed varad kasvavad.
Tartu linn lähtub eelarve koostamisel tunnustatud eelarvestamise põhimõtetest.
Eelarve on tekkepõhine. Tekkepõhises eelarves kajastatakse tehingud vastavalt nende toimumisele, sõltumata sellest, millal nende eest raha laekub või välja makstakse. Kuni 2017. aastani (k.a) oli eelarve kassapõhine ehk majandustehingud kavandati selles perioodis, millal toimus raha laekumine või väljamaksmine.
Eelarve sisaldab kõiki tulusid ja kulusid ning on koostatud brutomeetodil (kõik tulud ja kulud on eelarves toodud täismahus; netoeelarve puhul kajastatakse tulude ja kulude vahe) kalendriaastaga ühtiva eelarveaasta kohta. Ühe aruandeperioodi tulud ja kulud on kajastatud ühes eelarves.
Eelarve võtab volikogu vastu määrusega. Eelarve jõustub eelarveaasta algusest. Aastase kehtivuse põhimõtte kohaselt on eelarve tähtajaline määrus, mis kaotab automaatselt kehtivuse eelarveaasta lõppedes.
Tartu linn on üldiselt võtnud eelarve vastu enne esimest jaanuari. See ei ole aga kohustuslik. Kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seadus (KOFS) sätestab, et kui volikogu ei ole eelarvet eelarveaasta alguseks vastu võtnud, võib valla- või linnavalitsus teha kuni eelarve vastuvõtmiseni igas kuus väljaminekuid ühe kaheteistkümnendiku ulatuses eelmise aasta eelarve vastavatest väljaminekutest, kui need on kavandatud alanud eelarveaasta eelarve eelnõus vähemalt samas mahus. Kui uue eelarveaasta eelarve eelnõus on mõne valdkonna või tegevuse kulud kavandatud väiksemad kui eelmisel aastal, võib linnavalitsus teha neid kulutusi kuni ühe kaheteistkümnendiku ulatuses eelnõus kavandatud aastamahust.
Eelarves kavandatavad tulud ja kulud peavad võimalikult täpselt vastama tegelikkusele. Kui tegelik laekumine osutub eelarves planeeritust suuremaks, saab eelarvet suurendada positiivsete lisaeelarvetega. Kui aga tegelik laekumine jääb planeeritust väiksemaks, on tulemuseks negatiivse eelarve koostamine.
Üldreeglina ei ole eelarve tulud seotud konkreetsete kuludega. See tähendab, et enamiku tulude kasutusotstarvet ei ole ette kindlaks määratud, vaid neid kasutatakse eelarve kulude rahastamiseks tervikuna.
Näiteks kui tulumaksutulu kavandatakse 5% suuremana kui eelmisel aastal, ei saa universaalsuse põhimõtte järgi öelda, milliseid konkreetseid kulusid selle lisatulu arvelt kaetakse. Maksulaekumise kasv suurendab lihtsalt kogutulusid ning seetõttu on võimalik kasvatada kogukulusid. Erandina on siiski teatud tululiikide osas ette nähtud sihtotstarbeline kasutamine. Näiteks on paljud toetused sihtotstarbelised, mistõttu peab linn kasutama saadud toetust täpselt toetuse andja määratud otstarbel.
Eelarve eelnõu, eelarve, selle seletuskiri, lisaeelarved, eelarve täitmise aruanne jms dokumendid on avalikud ja need avaldatakse Tartu linna kodulehel. Volikogu määrused avaldatakse ka Riigi Teatajas.
Finantsautonoomiast
Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad Eestis kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. See põhiseaduse §-st 154 tulenev põhimõte sätestab kohalike omavalitsuste enesekorraldusõiguse. Kohalikel omavalitsustel on oma ülesanded, nn kohalikud ülesanded, mis vastanduvad riiklikele ülesannetele. Kohalikud ülesanded on sätestatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses.
Ülesannete nõuetekohane täitmine eeldab, et kohaliku omavalitsuse üksusel on selleks piisavalt raha ehk teisisõnu peavad rahalised vahendid olema vastavuses kohaliku omavalitsuse üksustele põhiseaduse ja seadusandlusega seatud kohustustega. Kohalike omavalitsuste rahastamissüsteem peab tagama omavalitsusüksustele piisavad rahalised vahendid nende seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks.
Kahjuks pole Eestis praegu veel piisavalt head rahastamissüsteemi, mistõttu on Eesti kohalike omavalitsuste finantsautonoomia väike. Kohalikud omavalitsused saavad mõjutada ainult 17% oma tuludest, 83% otsustatakse keskvalitsuse tasandil. Kohalikud maksud moodustavad ainult 1% tuludest. Kohalike omavalitsuste osakaal avaliku sektori kulutustes on märkimisväärselt väiksem kui OECD riikides keskmiselt.
Kohalikel omavalitsustel, sh Tartu linnal, on seetõttu oma ülesannete täitmine mõnevõrra raskendatud. Iga-aastasel eelarve koostamisel seab soovitust väiksem finantssuutlikkus soovidele piirid ning see on üks põhjus, miks linnaeelarve pole sageli tasakaalus.
Enne eelarve kritiseerimist on seetõttu alati mõistlik analüüsida, millised olid linna alternatiivid. Piiratud ressursside tingimustes peab linn balansseerima tartlastele pakutava avalike hüviste koguse ja kvaliteedi ning linna finantspositsiooni vahel. Tartu linnal on sihiks teha korda kõik linna koolid ning samal ajal liikuda eelarve tasakaalu poole.
Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad Eestis kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Selleks et kohalikud omavalitsused saaksid oma funktsioone edukalt täita, vajavad nad vajalikus ulatuses finantsvahendeid. Kohalikul omavalitsusel on iseseisev eelarve, kus põhilised tulud on maksud, saadavad toetused ning laekumised kaupade ja teenuste müügist. Alljärgnev annab ülevaate Tartu linna põhilistest tuludest.
Maksud
Eesti maksusüsteem koosneb riiklikest maksudest ning seaduse alusel valla- või linnavolikogu poolt oma haldusterritooriumil kehtestatavatest kohalikest maksudest. Riiklikest maksudest laekuvad Tartu linna eelarvesse füüsilise isiku tulumaks ja maamaks. Tartu linnas kehtivateks kohalikeks maksudeks on reklaamimaks, teede ja tänavate sulgemise maks ning parkimistasu.
Tulumaks
Füüsilise isiku tulumaks on selgelt suurima osakaaluga tululiik. Kohalikele omavalitsustele eraldatav tulumaks arvutatakse nende inimeste tulumaksu alusel, kelle rahvastikuregistrijärgne elukoht asub jooksva aasta alguse seisuga vastava omavalitsuse territooriumil.
Tulumaksu laekumise suurus sõltub hõivatute arvust ja palgatasemest. Vastavalt tulumaksuseaduse muudatustele suurendatakse ajavahemikul 2025–2027 järk-järgult residendist füüsilise isiku riiklikult pensionilt eraldatavat tulumaksu 2,5%-lt 10,23%-le ja vähendatakse samal ajal järk-järgult muust tulust tulumaksu 11,89%-lt 10,23%-le.
Samal ajal kehtestatakse „kahanemise piirmäär“ ehk pannakse paika protsent, millest rohkem ei saa omavalitsuse kasvult tulusid ümber jagada. Muudatusega kiireneb tulumaksu laekumise kasv kohalikes omavalitsustes, kus on eakate osakaal suur, ning aeglustub seal, kus on suurem tööealiste osakaal ja palgatase. Kuna Tartu linn kuulub teise gruppi, siis linna tulubaas muudatusega väheneb. Alates 2028. aastast kaotab linn ligi viis miljonit eurot aastas.
Maamaks
Maamaksuga maksustatakse Eestis kogu maa, v.a maa, millel on majandustegevus keelatud. 2022. aasta sügisel korraldas Maa-amet maade hindamise, mille tulemusel suurenes Tartu linnas maksustamishind 2001. aasta korralise hindamisega võrreldes keskmiselt 14,5 korda (Märja alevikus 38,5 korda ja Ilmatsalu alevikus 36 korda. Külades jääb tõus vahemikku 5,5 kuni 33,4 korda). Uued tulemused hakkasid kehtima alates 2024. aasta algusest. Maamaksu maksimaalsed määrad alanesid 2,5–5 korda, et vältida maamaksu liiga suureks muutumist tulevikus.
Maamaksuseaduse muutmise seaduseLink avaneb uuel vahelehel kohaselt suurendatakse maksumäära sellise sihtotstarbega maadel, mis ei ole elamumaa ega maatulundusmaa (maamaksuseaduse § 5 lõige 1 punkt 3) alates 2025. aastast 1%-lt 2%-le ning elamumaa ja maatulundusmaa õuemaa kõlviku maksimaalset maksumäära 0,5%-lt 1%-le. Maamaksuseaduse muutmisega kehtestati ühetaoline üleriigiline maamaksu aastase kasvu piirmäär 2025. aastal 50% ja 20 eurot ning alates 2026. aastast 100% ja 20 eurot.
Senine üleriigilise pindalapõhise kodualuse maa maksuvabastus asendatakse alates 2026. aastal summapõhise maksusoodustusega, mille otsustab kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu vahemikus viis kuni 1000 eurot.
Tartu linna eelarvestrateegia 2026–2029 alusel rakendatakse kodualuse maa puhul linna elanikele 2026. aastal 500-eurost maksusoodustust ning maksuvabastuse lisareserv jääb kasutada juhuks, kui maa hind peaks hindamise tõttu lähiaastatel oluliselt kasvama. Eelarvestrateegia järgi suureneb neid seadusemuudatusi arvestades maamaks Tartus 2026.–2028. aastal 50% aastas.
Kohalikud maksud
Kohalikest maksudest (reklaamimaks, teede ja tänavate sulgemise maks ning parkimistasu) laekuvad summad moodustavad eelarvest alla 1%.
Toetused
Teise suurema tulurühma moodustavad saadavad toetused. Toetused võib jaotada kolmeks: tasandusfond, toetusfond ja muud eelkõige projektipõhised toetused.
Tasandusfond
Tasandusfond on riigieelarveline fond, millest eraldatakse kohalikele omavalitsustele raha eesmärgiga ühtlustada nende võimalusi avalike teenuste osutamisel. Konkreetsele omavalitsusele riigieelarvest kantav summa leitakse spetsiifilise valemi alusel, kusjuures eelkõige on olulisteks parameetriteks tulumaksu laekumine, arvestuslik maamaks, elanike arv eri vanusegruppide kaupa, hooldatavate arv ning teede pikkus.
Üldistatult: mida väiksem on kohaliku omavalitsuse tulubaas, seda suurem on sellele eraldatav tasandusfondi toetus.
Toetusfond
Toetusfond on riigieelarveline fond, millega toetatakse kohalikke omavalitsusi konkreetsete ülesannete täitmisel. Toetusfond koosneb valdkondlikest toetusliikidest, võimaldades katta õpetajate tööjõukulud, tagada koolilõuna, maksta toimetulekutoetusi ja vajaduspõhist peretoetust ning hooldada kohalikke teid. Erinevalt tasandusfondist ei ole konkreetse kohaliku omavalitsuse finantssuutlikkusel toetusfondi puhul tähendust. Toetuse summa sõltub arvestuslikust vajadusest.
Muud toetused
Põhiosa muudest toetustest moodustavad sihtotstarbelised projektide toetused. Toetused laekuvad eelkõige Euroopa Liidu tõukefondidest ja riigieelarvest. Järgmiste aastate suurima toetusega objekt on Siuru kultuurikeskus. Väärib rõhutamist, et igasugust sihtotstarbelist toetust võib saaja kasutada vaid toetuse andja määratud otstarbel.
Tulu kaupade ja teenuste müügist
Tartu linn pakub mitmeid tasulisi teenuseid. Tulu laekub näiteks riigilõivuna, lasteaedades kohatasult ja toitlustamiselt, teistelt omavalitsustelt, kelle laps käib Tartu linna koolis, lasteaias või huvikoolis, õppetasult huvikoolides, muuseumide, raamatukogude ja seltsimaja tasulistelt teenustelt, hooldekodu, päevakeskuste, turvakodu, varjupaiga ja sotsiaalmaja tasulistelt teenustelt, bussipiletite müügist, linna elu- ja mitteeluruumide üürilt ja rendilt, õiguste müügilt jne.
Muud tulud
Veel laekub tulu vara müügilt, vee erikasutuselt ja finantstuluna, samuti on muid ebareeglipäraseid tulusid.
Võlakoormuses ei kajastata mitte ainult tavalisi laenukohustisi (nt pangalaen), vaid ka muid kohustisi: võetud laenud, emiteeritud võlakirjad, kapitalirendi- ja faktooringukohustised, tasumise tähtajaks täitmata jäänud kohustised, tagastamisele kuuluvad sihtfinantseerimise ja kaasfinantseerimisena saadud ettemaksed, pikaajalised võlad tarnijatele, teenuste kontsessioonikokkuleppest tekkivad kohustised ning muud pikaajalised kohustised, mis nõuavad tulevikus raha väljamaksmist. Kõik need kohustised liidetakse ja summast lahutatakse likviidsete varade maht – nii saadakse netovõlakoormus, mille maksimaalne lubatud väärtus võib reeglina ulatuda kuni 60%-ni põhitegevuse tuludest.
„Reeglina“ tähendab seda, et kuigi sageli on lubatud määr 60%, võib esineda olukordi, kus lubatud määr on suurem. Täpsemalt: netovõlakoormus võib ulatuda põhitegevuse tulude ja põhitegevuse kulude kaheksakordse vaheni, kuid ei tohi ületada põhitegevuse tulude kogusummat; kui põhitegevuse tulude ja põhitegevuse kulude kuuekordne vahe on väiksem kui 60% põhitegevuse tuludest, võib netovõlakoormus ulatuda kuni 60%-ni põhitegevuse tuludest.
Tartu linnal kirjeldatud kriteeriumi täitmisega praegu probleeme ei ole. Linna võlakoormus on ligi 60% põhitegevuse tuludest. Samas vajab linn ulatuslikke investeeringuid. Seetõttu on eelarve olnud viimastel aastatel defitsiidis ning võlakohustuste maht ja nende osakaal põhitegevuse tuludest on kasvanud.